平成とぴっくす

豊島の平成史を彩る様々な出来事を現場レポート

新庁舎整備

新庁舎完成までの歩み マンション一体型新庁舎を財政負担ゼロで建設

上村 彰雄

(平成15~18年 都市整備部長/19~23年 施設管理部長/24~27年 新庁舎担当部長)
関連キーワード: 新庁舎整備
低層部が区役所、高層部がマンションの「としまエコミューゼタウン」
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1 はじめに

豊島区新庁舎が開庁して早くも3年が経ちました。開庁一年目は自治体をはじめとする団体の視察やマスコミ関係者の取材が連日のように続き、現在でも日本国内はもちろん海外からの視察が続いていると聞いています。
関心の的は、「マンション一体型新庁舎」、「財政負担なしで新庁舎建設」の仕組みとその取組の経緯についてです。
豊島区新庁舎の整備スキームは、未曽有の財政危機から生まれた苦肉の策でありましたが、今後財政状況がますます厳しくなる全国の自治体にとって参考となる事例であると思います。
実際に、豊島区が先鞭を切った公有地の資産活用や再開発事業を活用した新庁舎の整備が都市部の自治体を中心に動き始めています。
また、豊島区新庁舎は防災対策の充実や、環境対策を先導する環境庁舎、345日開かれた庁舎、庁舎丸ごとミュージアムなど新しい試みも多く、市民が気軽に立ち寄れる文字通りのシティホールとなっているのも特徴です。
財政危機の中から生まれた新庁舎整備の経緯とその特徴についてこれから紹介します。

1階の一部と3階から9階が区庁舎、11階から49階が分譲マンション
1階の一部と3階から9階が区庁舎、11階から49階が分譲マンション

2 財政危機真只中での新庁舎計画

昭和36年に建設された旧庁舎の建て替え計画は実は今回が2回目となります。最初の計画は昭和63年から平成8年にかけて実施設計まで進んだ旧庁舎地での建て替え計画でした。
旧庁舎は昭和36年の建設当初は本庁職員が450人規模であったこともあり、すでに昭和の後半には本庁舎としても面積が足りず民間のビルを借りたりしてしのいでいました。また、地震に対する強度の不足など多くの問題を抱えており、庁舎の建て替えは区政にとっての重要課題となっていました。
この時の計画の建設経費は、基本方針の策定時期がバブル経済真只中であったこともあり庁舎、公会堂を合わせて460億円と、今では考えられないような計画でした。
この時代はバブル期であったこともあり税収が豊富でこの計画に合わせ、昭和63年から平成2年までに150億円の庁舎建設基金を積み立てその後の金利も合わせると191億円の基金を用意していました。
ところが、バブル経済の崩壊により区の財政状況は一変し、年々悪化の一途をたどり庁舎建設のために積み立てた基金は区の財政を維持するために運用して底をつき、逆に起債や借入金は年々増加し、800億円を超える状況になってゆきました。
平成9年に着工予定であった新庁舎の建て替えは、平成8年に財源の見通しが立たず計画を断念し平成14年以降に先送りすることとなりました。
平成11年に区長に就任した高野之夫区長は財政再建を掲げ、区有施設の統廃合、職員定数の削減、区民サービスの合理化など様々な対策を打ち出し、不退転の覚悟で実行してゆきました。
図1で分かるように区民の理解と協力もあり、平成25年には昭和63年当時と同じ、起債等(借金)約200億円、基金(貯金)約200億円とバランスの取れた健全財政を達成しました。
しかし、建て替え計画が先延ばしされた平成14年時点では起債残高が800億円近くもあり、新庁舎の建て替え計画を具体的に議論する状況にはありませんでした。
しかし、旧本庁舎は平成9年から12年にかけて耐震改修して地震対策は完了したものの設備、外壁等の老朽化、狭あいによる周辺建物への本庁舎機能の分散、機能移転した周辺建物の耐震不足、窓口業務の混雑、バリアフリー対策の遅れ等旧本庁舎問題はますます顕在化してゆきました。
そのような状況の中、平成15年10月に「公共施設の再構築・区有財産の活用案」が策定されました。
この計画は、財政再建のために行った公共施設の統廃合を実行しながら、その結果生み出され余剰施設や公有地を今後どのように活用してゆくか、その方針を体系的にまとめたものです。
主眼は、区民の皆様が利用する公共施設が中心に書かれていましたが、先送りされた庁舎の建て替え計画についても方針が以下のように簡単に示されています。

「【再構築の考え方】 庁舎については、できるだけ早期に建て替えに着手する。ただし、厳しい財政状況の中では、自力での建て替えは困難であるので、
1 区有地の資産活用等による建設資金調達
2 候補地に適した建設手法(例:再開発やPFI等)の採用
3 庁舎の機能と規模の調整等を検討するとともに、候補地に優先度を明示し、総合的な検討の中で再構築を図る。
【再構築案】 庁舎は、現庁舎地、時習小学校跡地、日出小学校跡地のいずれかの場所に整備する。 機能・規模及び建設手法は、候補地の特性に応じて選択する。 」

公共施設の廃止・統合を進める一方、その流れと逆行するような新庁舎の計画を言い出せるような状況でないことは誰もが分かっていましたが、課題山積の本庁舎をどうするか、議論だけでも始めなくてはということから書かれたもので、この時点で財源や、手法について確たるものがあったわけはありませんでした。

図1 起債・借入金残高の推移
図1 起債・借入金残高の推移
7か所に分散した本庁舎機能
7か所に分散した本庁舎機能
劣悪な区民窓口環境
劣悪な区民窓口環境
劣悪な区民窓口環境

3 新庁舎敷地と都市計画

新庁舎が整備された再開発事業の区域は1ヘクタールですが、南側の約半分は旧日出小学校の跡地、北側は主に民間の敷地で木造建物も混在する密集地でした。現在は、東側に環状5の1号線がありますがこの道路も平成に入ってから整備が進められたもので、平成の初めには小学校の周りは広い道路はなく密集市街地が広がっていました。
環状5の1号線は、戦後の昭和21年に都市計画決定されたものの、反対運動もあり一向に整備が進みませんでしたが、平成に入りこの道路の下を通る地下鉄副都心線の整備が急遽進むことになり、それと合わせて環状5の1号線の用地買収と道路整備が行われることになりました。
区は、目白の千歳橋から雑司ヶ谷の住宅街を通って東池袋に通ずるこの道路の整備に先立ち、秩序ある街づくりを誘導するためこの道路の沿道に地区計画をかけようと、地域のまちづくり協議会と協議を重ねていました。
その結果平成15年11月、図2のように東通りの以南まで地区計画が決定し、現在もそのルールによって街づくりが進められていますが、当初の地区計画の素案は東池袋四丁目の交差点まで沿道型の地区計画がかけられる案になっていました。ところが、地元の地権者から、副都心に隣接し駅からも近い東通り以北については、沿道型の地区計画をかけてしまうと面的で総合的な基盤整備ができなくなり将来に禍根を残すのではという意見が出され、区はその意見を取り入れて素案を変更し、東通り以南までの地区計画としました。

図2 環状5の1号線周辺の地区計画
図2 環状5の1号線周辺の地区計画

残された、東通りから東池袋四丁目の交差点までの区域は将来の都市整備の動向の見通しが立つまで様子を見ることとなりました。
そのような時、東京都がしゃれた街並みづくり推進条例を作ることになり、その目玉施策である街区再編づくり制度のモデルケースとして南池袋二丁目の地域を対象に調査を実施することになりました。都と区は協力して、都は条例の制度の構築、区は実際の制度の活用案について検討を進めました。
このように事前の調査検討があったこともあり、平成15年10月の条例の施行後すぐ、平成16年12月の街並み再生地区の指定、街並み再生方針の策定へと進みました。
この指定と方針により、南池袋二丁目地区の道路などの基盤整備とその整備の状況に応じた建築敷地の高度利用が可能となりました。
このような、都市計画の制度作りがなかったならば今の新庁舎や周辺のゆったりした道路や広場も存在しないことになります。将来を見据えたこのような取り組みがいかに大切かが分かります。

図3 街並み再生地区と街並み再生方針 (Aゾーンが新庁舎の街区)
街並み再生地区と街並み再生方針
平成21年当時の計画地と用地買収がほぼ完了した環状5の1号線
平成21年当時の計画地と用地買収がほぼ完了した環状5の1号線

4 新庁舎整備決定までの流れ

日出小学校跡地の敷地だけでは庁舎として必要な床面積が確保できないことや、北側の区域の過半の権利者に共同化の意向があることから、再開発事業での整備に絞られていきました。
再開発事業の権利変換分だけでは新庁舎に必要とする床面積が確保できないが、移転後の旧庁舎の跡地を利活用して残りの床を購入すれば、起債を含めた新たな区の負担なしで新庁舎が整備できるのではないか。旧庁舎の土地も定期借地権を活用すれば将来土地が残るのではないか。様々な検討を行いました。
このような検討と並行し、南池袋二丁目地区の都市計画上の条件整理、再開発事業の採算性の検証、再開発事業に向けての地権者調整の可能性などの目途をつけ平成18年5月新庁舎整備方針(素案)を公表し、庁舎建設計画が本格的にスタートしました。
しかし、この時の方針では、新庁舎の予定地を一か所に絞らず、旧庁舎地での建て替え案との二案を示しています。
その後、議会の議論、区民説明会での意見、再開発の地権者の同意状況なども踏まえ、平成20年9月、南池袋二丁目を最優先案に絞った「新庁舎整備方針」を示しました。再開発での整備ということもありこの方針の中にはこのようなことも書かれています。
「旧日出小地区の再開発事業の成立が確実となる段階である権利変換計画認可の前に、庁舎の位置変更条例案を区議会に提案し、議会出席議員の3 分の2の特別多数議決で決定します。 ただし、都市計画決定の告示から最長で概ね5 年を経過しても権利変換計画案の認可申請に至らない場合は、旧日出小地区案を候補とした新庁舎整備計画について見直しを行います。」
再開発は地権者の同意が前提となるため区の意向だけではスケジュールを決めることができません。この時点では地権者の完全な同意がとれていなかったため、期限を定めた条件付き方針となっています。
平成21年7月、再開発事業に必要な都市計画が決定し、平成22年1月には再開発の事業主体である「南池袋二丁目A地区市街地再開発組合」(以下再開発組合)の設立認可が下りました。
また、権利者の全員の同意も取れたことから、区は新庁舎の整備のすべての内容をまとめた「新庁舎整備推進計画」を平成22年にまとめ、100回を超える区民説明会を行いながら、平成22年12月、第4回定例会に新庁舎の整備に必要な庁舎の位置変更条例を区議会に提案し、本会議において賛成28、反対8で特別多数議決が可決されました。
この議決を受け、区が再開発事業でできる建物の一部を豊島区の庁舎にすることで再開発事業の手続きが進み、平成24年2月の着工へと進んでゆきました。

図4 新庁舎完成までの事業構築の流れ
新庁舎完成までの事業構築の流れ
新庁舎完成までの事業構築の流れ

5 新庁舎整備のスキーム

「財政負担ゼロで庁舎建設」の仕組みですが、新庁舎整備を前提に進めた再開発事業の事業面積は約1.0haでした。そのうち南側の日出小学校跡地を中心に区の所有地が約6割、残りの4割が民間の所有地でした。豊島区はこの所有していた資産を権利変換し、約85億円分の床、10,740㎡を無償で取得(権利床と言います)、不足する床(庁舎本体14,832㎡と駐車場等1,049㎡、保留床と言います)については再開発組合から購入しました。
床購入費123.8億円とオプション工事費用等を合わせた庁舎建設費用は135.9億円でした。その財源として移転後の旧庁舎地を資産活用しました。
76年6か月の定期借地権を設定し、その地代の一括前払いにより、191億円を調達し、そのうち約136億円を新庁舎の整備費に充てました。
当初の宣言通り、「財政負担ゼロで庁舎建設」のスキームが完成しました。
完成してみると単純なスキームですが、市街地再開発事業、庁舎の移転・建て替え事業という単独でも極めて困難な事業の組み合わせであったこともあり、構想から12年の歳月と、再開発事業の権利者の合意形成をはじめ、課題を一歩一歩乗り越えるための様々な苦労がありました。

図5 庁舎床取得の流れ
庁舎床取得の流れ

6 再開発事業と新庁舎

区庁舎を再開発建物のどこにするかについては様々な議論がされましたが、最終的には総合窓口などのフロアの面積が最も大きく取れる下層部に庁舎、上層部に分譲マンションを配する一棟案に固まりました。
区は権利床と保留床の購入で庁舎に必要な床を確保し、区以外の権利者は110戸のマンションと1階、2階の店舗、事務所を権利変換で取得しました。
また、権利者が取得した以外のマンション保留床の322戸と2階の店舗の一部は参加組合員(事業費の一部を負担し保留床の取得予定者となった者)が181億円で取得し、完成後分譲しました。
市街地再発事業としての事業総額は434億円でありましたが、その内訳は、図6の通りです。
事業主体は再開発組合でしたが、豊島区は全体敷地の約6割を所有する大規模地権者であり、もちろん再開発組合の組合員でもありました。
また、地方公共団体として市街地再開発事業の都市整備を円滑に推し進める責務があり、さらには新庁舎の整備ということから、事業計画作りから地権者対応、近隣対応等にわたり主体的に事業を先導しました。
斬新な庁舎建築を提案してくれた設計チーム、建築費の高騰や人手不足にも耐えて期限通り建物を完成させた大成建設、再開発組合の事務局をスムーズに運営した首都圏不燃建築公社、庁舎の配置や整備スケジュールに理解を示し協力していただいた地権者・再開発組合員の皆様、それぞれの総力により完成したプロジェクトでした。

図6 市街地再開発事業と新庁舎整備の事業収支
市街地再開発事業と新庁舎整備の事業収支

7 新庁舎の特徴

平成21年11月に策定された新庁舎整備基本計画では新庁舎整備の基本方針として次の4点を掲げました。 1 区民自治の拠点機能の確立
2 防災拠点機能の強化
3 区民サービスの向上
4 環境保全・自然エネルギーの利用新庁舎
これらの方針をもとに区の内部では庁舎の運営方法を検討するとともに庁舎の建築設計も同時期からスタートしました。
設計者は再開発建物の全体の設計業務受託者として再開発組合の発注によりプロポーザルで選定されました。
日本設計(設計監理)、隈研吾建築都市設計事務所(外観・内観デザイン監修)、平賀達也・ランドスケープ・プラス(ランドスケープ)のチームにより特徴的な設計がまとめられてゆきましたが、区の基本方針や意向は全面的に取り入れてもらいました。
4つの基本方針に沿って新庁舎の特徴を紹介します。
①区民自治の拠点機能の確立
3階、4階の窓口サービスゾーンは、年末年始、祭日を除く345日開庁しています。豊島の森も土、日曜日も来庁者が自由に楽しめるようになっているほか、庁舎の廊下を利用した回廊美術館、区の主催、共催による音楽発表会、美術展をはじめとした様々なイベントが毎日のように開催されている1階のとしまセンタースクエアなど、区役所に用がなくても訪れて楽しめる工夫が随所になされており、文字通りのシビックセンターとなっています。
また、区民により身近で開かれた議会となるよう本会議場も工夫されています。
議場全体を見やすくするために両側面に傍聴席を配置し、傍聴席への動線の改善やバリアフリー化も図っています。
議会が開かれていない時には、区主催の大きな会議や国際会議にも使用できるようになっています。
②防災拠点機能の強化
建物本体は、「官庁施設の総合耐震計画基準」の「Ⅰ類」とし、震度7クラスの大地震に対しても、構造体が損傷することのない安全な耐震性を確保しています。
今回の構造計画では、過去の大地震(関東大震災や阪神淡路等)の地震デー タを活用し、建設地の地盤調査の結果に基づく地震波によって、建物全体の構造体を検証しています。さらにその検証方法に加えて、超高層建築物を「免震構造」とすることにより、目標基準「Ⅰ類」の耐震性能を確保しています。上部が住宅、下部が庁舎となることから、設備関係の切換え階が必要であり、庁舎として要求している耐震性能・建設コスト・床面積の確保等の面から、設備切換え階を活用した最もバランスのよい構造方式である「中間階免震構造」を選択しています。
また、東海地震等の遠方で発生した長周期成分を含んだ地震動に対しても、地震応答解析等により、安全性を確保しました。設計当時は長周期地震動の対策は義務付けられてはいませんでしたが、事前に対応していました。また、設計後に起こった東日本大震災の被害状況を検証し、エレベーターの耐震対策の見直しや非常用発電設備の規模の拡大などを行いました。
建物の防災上の強化のほかに、災害と同時に活動を開始できるよう防災危機管理関係部署、指令情報室、災害対策本部用会議室をまとめた災害対策センターの設置や総合防災システムの構築を行いました。
このシステムは、救援センターや主要駅など区内51か所に防犯カメラを設置し災害時の災害時の被災状況や帰宅困難者の滞留情報などが災害対策センターでリアルタイムに掌握できるようになっています。また、このシステムには世界で初めて駅前や主要道路などの混雑状況や異常事態を自動感知する群衆行動感知システムが組み込まれています。
③区民サービスの向上
新庁舎では、分散している本庁機能を集約するとともに、ワンフロアを広く確保し、区民利用が多い申請や相談の窓口を集約するとともに、IT を積極的に活用し、区民ができるだけ庁舎内を歩かずに効率的に用件を済ますことができるよう窓口の受付や交付のシステムを構築しました。
また、ユニバーサルデザイン、バリアフリーの実現に向け可能な限りの設備や対応方法を充実しました。
特に、総合窓口の休日でも需要の多い業務については土曜、日曜を含めて345日 開庁するなど全国でも珍しい取り組みを行っています。

④環境保全・自然エネルギーの利用
環境対策を先導する環境庁舎をコンセプトに掲げてスタートした計画・設計でしたので様々な環境配慮技術が組み込まれています。
建物本体には、自然採光と自然換気のための「エコヴォイド」と名付けた吹き抜け空間があり、外気を取り入れ10階の「エコヴォイド」の頂部から暖かい空気が排出されるようになっています。
庁舎の外壁には建物を覆うように「エコヴェール」が配され、環境配慮技術と建築デザインが融合しています。「エコヴェール」は741枚の太陽光発電パネル、緑化パネルなどで構成され、断熱強化、防風、発電、緑の景観などに寄与しています。
また、10階屋上の「豊島の森」や8階、6階、4階のグリーンテラスは「エコミューゼ」と名付けられ、雑木林や小川など武蔵野台地の自然環境が再現されて、来庁者に開放されています。

図7 環境対策を先導する環境庁舎
環境対策を先導する環境庁舎
区ゆかりの美術・工芸品などが楽しめる回廊美術館
区ゆかりの美術・工芸品などが楽しめる回廊美術館
一年中、様々な行事で賑わう「としまセンタースクエア
一年中、様々な行事で賑わう「としまセンタースクエア」
国際会議にも対応できる本会議場
国際会議にも対応できる本会議場
10階部分に組み込まれた52基の免震装置
10階部分に組み込まれた52基の免震装置
10階部分に組み込まれた52基の免震装置
リアルタイムに被災情報を把握する総合防災システム
リアルタイムに被災情報を把握する総合防災システム
345日開庁している、総合窓口
345日開庁している、総合窓口
吹き抜けのアトリウム「エコヴォイド」
吹き抜けのアトリウム「エコヴォイド」
741枚の太陽光発電パネル、緑化パネルなどで構成されエコヴェール
741枚の太陽光発電パネル、緑化パネルなどで構成されエコヴェール
雑木林を再現した10階「豊島の森」
雑木林を再現した10階「豊島の森」

8 おわりに

豊島区新庁舎は「公共施設の再構築・区有財産の活用」の集大成です。新庁舎の再開発事業の種地の小学校跡地は公共施設の再構築により生まれたものです。また、区有財産を活用して庁舎を作る発想も財政危機を発端とするそれまでの公共施設の再構築の中で養われた知識と経験に基づいています。
新庁舎も含めこれだけの大胆な公共施設の再構築を可能にしたのは、豊島区の危機意識であり豊島区民の理解と協力でした。

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関連年表

平成15年 10月 「公共施設の再構築・区有財産の活用案」策定、新庁舎の建て替えについての方針が示される
11月 「環状5の1号線周辺地区地区計画」決定、東通り以北については計画区域から外れる
東京都「東京のしゃれた街並みづくり推進条例」のモデルケースとして南池袋二丁目地域の調査実施
平成16年 9月 「南池袋二丁目地区開発事業協議会」設立
12月 「東京のしゃれた街並みづくり推進条例」の街並み再生地区に指定、街並み再生方針の策定
平成18年 3月 「南池袋二丁目A地区市街地再開発準備組合」設立
5月15日 「新庁舎整備方針(素案)」公表(旧庁舎地、日出小学校跡地の2案)
平成20年 9月 「新庁舎整備方針」策定、南池袋二丁目地区を最優先案とする
11月 「新庁舎整備区民ワークショップ」開催(21年5月提案)
平成21年 7月 「南池袋二丁目A地区」地区計画・市街地再開発事業等の都市計画決定
11月 「新庁舎整備基本計画」策定
平成22年 1月 「新庁舎整備推進計画」策定、100回を超える区民説明会実施
12月 庁舎の位置変更条例、区議会で特別議決
平成23年 4月 「権利変換計画」認可(全員同意型)
5月 解体工事着工
平成24年 2月 本体工事着工
平成27年 3月23日 竣工、新庁舎落成式
5月7日 新庁舎開設
豊島区

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お問合せ先:豊島区区史編さん担当